混合所有制与下一步国企改革-国土报中文版

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事实上，混合所有制经济的概念并不是第一次提出。这一概念在1999年中共十五届四中全会的决定中得到了运用。我认为，与其说三中全会提出了国有企业改革的新思路，不如说国有企业改革将沿着十五届四中全会确定的路线前进。作为一项已经推行了30多年的改革议程，国有企业改革可能不仅需要新观念，还需要更大的决心和勇气。

混合所有制与下一步国企改革

无论下一步将出台什么样的改革措施，笔者认为都需要解决以下核心问题:第一，国有资本应该分配到哪些行业和部门，哪些应该保持控制地位？第二，如果国有资本不打算布局或保持其控制地位，应该以何种方式撤出？第三，国有资本未来将如何运作？第四，国有资本(股权)公司应如何建立和完善治理结构？

在下一阶段，我们必须加快国有资本布局的收缩

如何进行国有资本布局是一个长期存在争议的问题，也是进一步推进国有企业改革首先要解决的问题。早在15年前，如何战略性地调整国有经济布局，党的十五届四中全会的决定就明确指出，国有经济要在关系国民经济命脉的重要行业和重点领域占据主导地位，其他行业和领域可以集中力量，强化重点，通过资产重组和结构调整，提高国有经济的整体素质。

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这种说法有其理论基础。当时，由陈清泰、吴敬琏主持的国有企业改革与发展研究小组建议，国有经济应退出一般竞争领域，专注于提供市场失灵的公共产品。在一般竞争领域，国有经济不能表现出比非国有经济更大的竞争优势。事实上，根据许多学者的经验，同行业的国有和国有控股企业的生产率低于民营企业。这也意味着从长远来看，如果有一个公平的市场竞争环境，国有企业在一般竞争领域就没有立足之地。

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然而，国有资本布局调整的进与退战略并没有实现。2006年，国有资产监督管理委员会(SASAC)负责人对国有经济应该干预的领域做了广义的解释。有7个重要行业和重点领域被认为保持对国有经济的绝对控制，有9个主要行业被认为保持相对控制，其中有许多行业和部门属于一般竞争领域。此后，民族进与退成为中国所有制结构调整的主旋律，而国有经济布局调整基本停滞不前。此外，基于这种宽泛的解释和各种相应的配套措施，国有企业在许多本应具有竞争力的领域形成了行政垄断格局。

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毫无疑问，国有企业改革的目的是要把国有经济做大做强。但是，这并不意味着所有的国有企业都要做大做强，也不意味着国有经济在各个领域都要做大做强。在下一阶段，我们首先需要明确划定国有经济布局的底线:国有经济不应干预不涉及市场失灵的公共产品和服务的供给。相应地，在这些领域中分配的现有国有资本应该撤出并集中在应该涉及的领域中，以使国有经济在这些领域中变得更大和更强。这意味着在下一阶段加快国有经济的收缩。

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依靠法治遏制国有资本退出中的国有资产流失

目前，国有资本在许多行业和部门被广泛分割，国有经济布局的收缩必然涉及国有资本从一般竞争领域的退出。从理论上讲，国有资本的退出机制并不复杂，无非是将国有资本出售给个人或非国有企业法人，包括国有资产的全部或部分转让、国有资本或国有股的收购以及国有企业的兼并。国有资本的退出和非国有资本的进入可以促进混合所有制经济的形成和发展。

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问题在于如何防止国有资本退出过程中的国有资产流失(严格来说，应该是国有资本流失)。十多年前，管理层收购(mbo)一度成为国有资本退出的主要形式，在这一过程中出现了许多低价出售国有资本的案例。这一现象被一些人成功地用来否定和阻挠国有企业改革，导致国有企业改革长期停滞不前。然而，改革的停滞不前并不意味着国有资本将不再流失。相反，一些国有企业内部人士和一些掌握国有企业实际控制权的官员却借机挖各种隧道，以更为隐蔽的方式侵吞国有资本。

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要重启国有企业改革，必须努力抑制国有资本退出时可能出现的国有资产流失。如何确保国有资本的销售价格能够反映其真实的市场价值？因此，政府应首先建立和完善国有资本转移市场的公平准入制度，允许不同所有制实体平等参与国有资本的招标过程。转让市场可以是股票市场、各种产权交易市场和股权拍卖市场。过去，国有股的转让定价很大程度上依赖于一些评估机构的事先估值。然而，恐怕任何人都很难提前对任何一家国有企业的资本价值做出准确的评估，他们只能依靠企业家敏锐的价值发现。越多的企业家参与竞标过程，最终售价越有可能接近国有资本的真实价值。

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要实现国有资本转移市场的有效运行，一个重要的前提是法治。法治不仅确保每个竞争者有平等的参与机会，而且确保每个参与者的权利，如了解要转让的国有企业的信息的权利和转让程序的公开和公平，不会受到其他参与者的侵犯。更重要的是，法治可以为全社会的国有企业名义所有者、国有企业内部人以及拥有实际控制权的相关官员提供一种监督和矫正机制，从而更有效地遏制他们对国有资本的掠夺。从这个意义上说，国有企业改革能否公平有效地推进，实际上是对中国政府法治能力的考验。

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国有资本的运作需要市场力量的更多帮助

为了国有经济的进与退，首先要将国有资产资本化，然后通过专业机构的国有资本运营实现预定的布局要求。这意味着国有企业的监管模式将从管理国有资产(国有企业)向管理国有资本转变，即十八届三中全会决定提出的以管理资本为主加强国有资产监管的模式。

国有资本监管模式的优势是什么？首先，监管的对象不再是特定的企业，而是国有资本，这有利于政企分开；其次，监管的目标不再是每个国有企业的经营状况，而是整个国有资本的保值增值；此后，不再需要管理人、管理事、管理资产，而是选择专业的资本运营机构，通过这些专业机构实现国家作为股东的意志。在成功的国际国有资本运营模式中，新加坡淡马锡最为著名。淡马锡是一家由新加坡财政部直接出资的私人投资公司，专门经营和管理新加坡的国有资本，并取得了令人印象深刻的长期资本回报。在下一次国企改革中，中国是否应该成立一家类似淡马锡的国有资本运营公司？一些大型国有企业集团应该重组为国有投资公司吗？从三中全会决定的表述来看，这一思想是肯定的。笔者认为，从顺利推进改革的现实要求出发，将这一理念作为一种过渡模式并非不合理。然而，我们必须认识到这仍然是一个授权的商业模式。从国有企业改革的历史来看，授权经营往往导致所有权和经营权的模糊，导致管理者作为内部人实际上成为所有者，容易以挖地道的形式流失国有资产。

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从长远来看，国有资本的运营需要市场力量的更多帮助。一方面，在政府层面，财政部门应建立国有资本运营的预算体系，将全部国有资本的投资和收益纳入全规模预算；另一方面，SASAC应该转变成一个类似于社会保障基金理事会的机构。作为财政部门下属的特殊企业法人，其工作重点应是选择民营、市场化、专业化的资本运营机构，并将国有资本交由这些机构托管运营。从长远来看，国有资本运营体系的建立将为我国金融信托业和资产管理业提供广阔的发展机遇。

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完善国有公司治理结构是国有企业改革的短期目标

从长远来看，当国有资本经营管理体制建立后，严格意义上的国有企业应该让位于国有公司。因为国家不再直接拥有企业，而只拥有公司化企业的国有资本，有的是国有资本控股公司，有的是国有资本参股公司。当这些国有资本通过信托法律关系移交给专业资本运营机构进行管理时，如何改善国有企业的治理结构不应成为政府财政部门乃至SASAC面临的直接问题。

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然而，如果授权的国有资本运营公司或国有投资公司主导着国有资本运营管理体系，如何改善国有公司的治理结构仍然是SASAC需要解决的短期目标。一方面，这些国有资本经营公司或投资公司本身应该建立一个规范的治理结构；另一方面，为了防止这些国有资本运营公司或作为国有股东的投资公司直接干预控股或参股企业的经营活动，它们还必须依靠标准化的公司治理结构。

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那么，目前如何完善国有企业的治理结构呢？可以说，中国在这一领域的理论和实践讨论中都积累了丰富的成果。总之，关键是要严格遵守《公司法》，将SASAC或授权经营公司的行为限制在实现股东权利的范围内。从淡马锡的经验来看，作为代理股东权利的受托人，SASAC或授权经营公司在改善国有企业治理结构方面的重要工作是选择好的董事，而不是选择和任命经理，也不是直接参与公司的日常经营决策活动。

混合所有制与下一步国企改革

国有企业改革已经持续了30多年，但是失败了。近年来，主要原因是国有企业内部阻力太大。在下一步推进国有企业改革的过程中，最大的困难仍然是如何克服特殊既得利益集团的阻力。著名的国有企业经理任志强在最近的一次研讨会上指出，为什么许多国有企业经理热衷于混合所有制，因为他们想要弥补和逃避！也就是说，我们希望借助其他所有制资本的进入来淡化国有企业的色彩，从而摆脱政府监管部门的监管。这些话无疑提醒我们，如果没有明确的目标模式和法律保障，国有企业改革和混合所有制经济的发展很可能与改革方向背道而驰。中国的许多改革都是实验性的。目前，针对下一步的国有企业改革，许多地方都出台了各自的改革方案，内容不同，侧重点不同。笔者认为，多元化的改革实验对于找到正确的改革路径具有不可替代的价值。然而，中央政府仍应在国有企业改革中发挥顶层设计的作用。比如，在三中全会决定原则性表述的基础上，进一步明确国有经济布局，引入国有资本转移的程序性指引，细化国有资本预算制度和运行监管制度的具体设计。或许，二者的结合可以为下一步的国有企业改革找到一条更有效的新路。

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