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题为《关于贯彻党的十八届三中全会精神，推进土地资源配置市场化改革的建议》(以下简称《建议报告》)的1.3万字报告，共分五个部分，即误读经济体制改革总体规划和有关部委领导，重新审视土地利用规划的决定论，认真贯彻总体规划精神和土地改革制度的顺序， 统一认识，加快修改法律法规，确保土地制度改革依法有序推进。
报告指出，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出的土地改革总体方向和目标被有关土地部门误解，导致集体土地市场化改革受阻。
上述建议报告还指出，目前通过发布规划和规划指标来确定土地用途的管理体制，是导致土地财政、高房价等一系列土地问题的根本原因之一，土地改革的唯一出路是认真贯彻《决定》提出的改革精神，使市场在资源配置中发挥决定性作用。
对于小产权房、农村宅基地、征地补偿等问题，提案报告也通过调查数据和分析，提出了具体的解决方案和改革建议。例如，针对相关部门的集体建设用地改革试点，报告指出，近20年来，22个省市和地区已经进行了类似的试点改革，但土地改革仍在按计划经济的思路进行。此外，鉴于《土地管理法》的修订迟迟未能完成，有人认为，该法的修订进展缓慢，守法态度消极，导致该法酝酿了四五年，一个字也没改。
《经济观察报》获悉，共同撰写土地改革方案的17位专家包括清华大学政治经济研究中心主任蔡继明、复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副主任赵晨、中国人民大学教授陶然、原国家土地管理局规划司副司长郑振源等。
一位参与起草提案报告的土地改革专家告诉《经济观察报》，出于各种考虑，一些国内权威专家没有参与联合报告。其中，北京大学国家发展研究院院长周其仁同意报告中提出的改革观点，但没有签署报告。周其仁主张有关各方通过公开辩论予以关注。
对土地改革精神的误读？
去年11月中央颁布《决定》后，土地改革究竟是重复计划经济的老路，还是应该转化为市场发挥决定性作用，一直是业内争议的焦点。由于政策的制定掌握在相关部门手中，国土资源部已经发布和正在制定的相关土地制度改革制度强调，土地改革应由政府主导，并遵循土地规划和使用控制的常规。
除了国土资源部，农业部也是土地改革的主要部门之一。两者口径一致，都强调市场不能在土地改革中发挥决定性作用，农村土地制度改革必须先行。
中央农村工作领导小组办公室(以下简称中农办)是国土资源部以上的农业土地改革决策部门。针对国土资源部部分官员与土地市场化改革专家之间的争议，中国农业办公室主任陈锡文公开表示，这是对土地改革专家“决策”的误读和误判，他们主张土地改革应由市场决定。
《决定》颁布之初，有关农业土地改革的内容引起了广泛热烈的讨论。一些土地改革专家、地方土地部门和农业部门官员认为，建立统一的城乡建设用地市场，允许农村集体建设用地出售、出租和投资，实行与国有土地相同的市场准入，保障农民宅基地的用益物权，改革和完善农村宅基地制度，都是土地改革的亮点。
陈锡文认为，各地未能理解中央政府在《决定》中对土地改革的要求和安排，盲目跟进农业土地改革。他解释说，过去只有乡镇企业使用的土地才能有条件地进入市场，并享有与国有土地相同的权利和价格；农民只有使用家园的权利，不能抵押、担保或作为财产权转让；土地制度改革必须按照现行的法律、法规和政策进行，否则就是违法的。
上述17位专家共同撰写的提案报告回应了陈锡文、国土资源部等的意见。提案报告中明确指出，在中国16.5万平方公里的农村集体建设用地中，农民家庭占70%，乡镇企业仅占10%。如果进入市场的农业用地仅限于乡镇企业，必须遵守国土资源部的土地规划和使用控制，就不可能建立统一的城乡建设用地市场，也不可能实现《决定》中设定的土地改革目标。
建议报告中提到，由于政府长期强制垄断征地和对农民的低补偿，各地矛盾和社会矛盾加剧。目前，中国有数千万农民没有土地、工作和社会保障，地方政府每年非法占用土地的案件多达10万起。此外，全国农村还有大量空中心村和大量闲置宅基地，城市建设占用的土地也是一种严重的浪费，表明现有的土地制度已经严重滞后，亟待改革。
关于国土资源部利用规划指标和规划指标限制各省土地使用的制度，陈锡文认为，只要改变规划和规划方法，就可以节约农业用地，减少各种冲突和矛盾。对此，报告提出，城市发展和产业布局存在诸多不确定性，国土资源部以规划指标和规划指标控制土地占用的做法属于计划经济的思路，农地改革应走市场化的道路。
据郑振源分析，国土资源部等部门之所以坚持用规划和规划指标控制土地，一方面是担心一旦允许集体土地进入市场，农民自主开发，农民就会一个接一个地卖地建房，政府无法控制；另一方面，他们担心由于部门的利益，部门的权力和责任有限。
郑贞元对《经济观察报》表示，面对各省普遍存在的非法占地现象，国土资源部在全国范围内派驻了9个国家土地督察局，通过卫星遥感监测等技术手段进行执法检查。除去卫星遥感监测的费用，这九个监察局每年的办公费用现在是2亿元，这在管理上是昂贵的，但不是有效的。
郑振源、陶然等专家认为，集体土地进入市场后，政府不是放手，而是将其主要责任转化为培育和建立一个开放、竞争、统一、有序的土地市场，监管市场，维护市场秩序，弥补市场不能做好或不能做好的地方。
他们表示，在转变职能、简化审批程序的同时，如果国土部门能够充分利用大量城市工业存量土地和农村闲置建设用地，就可以在不占用耕地甚至不增加耕地的情况下，完全完成工业化和城市化进程。
节约还是取消耕地红线？
在强调政府主导土地改革的同时，陈锡文等官员多次强调，土地制度改革必须遵循18亿亩耕地红线不能突破的原则和底线，否则会影响粮食安全问题，这也是建议报告中提出的质疑。
上述建议报告的观点是，粮食总产量主要取决于两个因素:耕地面积和单位面积粮食产量。如果单位面积产量增加，即使耕地面积不变甚至减少，粮食产量也会增加。另一方面，即使到2020年节约18亿亩耕地，如果单位面积产量不增加，或者农民缺乏种粮的积极性，农村地区仍将有大量的贫瘠农田，这可能无法保证粮食安全。因此，报告建议，相关农业和土地决策部门应该把重点放在提高养殖技术和农民种粮积极性上，而不是一味强调耕地红线的保护。
一位不愿签字的国家发展和改革委员会的专家告诉《经济观察报》，中国仍然有很大的潜力增加粮食产量。现在中国的粮食产量只有20世纪70年代和80年代美国和英国等发达国家的水平；此外，中国农村仍有70%的中低产耕地可以改良，约有5-10%的弃耕地可以复耕。只要国家政策到位，就可以通过提高单位面积产量来解决建设和农业用地竞争之间的矛盾，解决粮食安全问题。
能否触及18亿亩耕地的红线，是近年来业界颇具争议的话题。在2013年5月的中国金融四十论坛上，清华大学经济管理学院副院长白崇恩、国务院发展研究中心宏观经济研究部副主任魏建宁、国家发改委规划司司长徐琳等十多位专家共同发表了题为《土地制度改革与新型城镇化》的研究报告， 提出面对新一轮城市化，相关决策部门应改变保护耕地红线不跨越红线的思路。
对于如何保证粮食安全，白重恩、魏建宁等人除了强调提高粮食产量外，还建议通过全国范围内的土地占用和补偿平衡，将边远地区农村集体建设用地指标与城市周边农业用地增减挂钩，以实现农业耕地面积不减少或减少不多的目标。准确地说，决策部门应该以粮食产量为红线，而不是一味强调保护18亿亩耕地的红线。
由于徐琳是国家发展和改革委员会的官员，魏建宁在著名经济学家吴敬琏的指导下学习，并担任吴敬琏的助手达四年之久，《土地制度改革与新型城镇化》报告一经发表就在国内外引起了强烈反响。
改革应该试点吗？
在接下来的农地流转过程中，陈锡文等官员认为，必须首先修改宪法、土地管理法等法律法规，同时国土资源部等各方积极推进试点改革。只有土地法律法规完善，土地流转试点取得成功经验，集体建设用地才能按照相关政策法规进入市场。
至于决策部门的土地改革步骤，报告建议，早在2008年十七届三中全会上，中央政府就提出要逐步建立统一的城乡建设用地市场。国土资源部计划修改《土地管理法》已经五年多了。到目前为止，这两个方面都没有进展。这背后的原因之一是为了维护部门的利益，而地方政府不愿放弃对土地财政的依赖。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田多次参加《土地管理法》修改的讨论，他说，在多轮关于修改《土地管理法》的讨论中，各方都有各自的立场和观点，讨论没完没了，《土地管理法》的修改被迫拖延。
今年，国土资源部正在组织农村集体建设用地和农村宅基地改革试点。郑贞元告诉《经济观察报》，早在1999年至2002年，国土资源部就在芜湖、安徽、苏州、江苏、湖州、浙江、顺德、广东等地开展了农村集体建设用地流转试点，其中包括宅基地试点。现在中国有20多个省和自治区有近20年的实践经验。
他说，广东、安徽等五六个省的20多个市县出台了关于集体建设用地流转的地方性法规，做法各异，利弊明显。只要深入实际，有关部门就能成功地总结出集体土地入市的法律制度。现在，有关部门将继续开展试点项目，这实际上是在拖延农地改革的步伐。
郑振源表示，去年以来有关部门推出的土地改革制度，包括集体建设用地的试点转让，实际上是在倒退。
上述建议报告明确指出，当前农地改革的问题不是是否试点，而是要摒弃计划经济的思维方式，从市场经济的角度，按照《决定》提出的改革目标，分析解决农地改革中的一系列问题，从而得出一套切实可行的土地制度改革方案。否则，报告认为再做100个试点项目是没有用的。
《经济观察报》还获悉，提案报告还就小产权房转换、征地补偿低、侵犯农民宅基地权益、财税体制配套改革等问题提出了一系列改革建议。此外，为尽快推进土地改革的修订和立法，17位土地改革专家致信中央全面深化改革领导小组，并向国务院法制部门和国土资源部等部门提交了建议报告。
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