高铁新城窘境：千亿元潜在土地收益被浪费-国土报中文版

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像蚌埠一样，在京沪高铁和京广高铁沿线，许多地方都规划建设了以高铁站为核心的大型高铁新城，意在刺激经济快速增长，打开城市发展的骨架。

从理论上讲，高铁站的建设将加速城市的产业升级和极化布局，提升周边土地的价值，引发空城市空间格局的转变。然而，中国上一轮高铁建设并没有在提高周边土地价值和优化空.城市布局方面发挥重要作用

中国城市规划学会秘书长石楠直言不讳地表示:最大的问题是高铁站建设速度太快，与周边土地开发不相结合。

规划困境

从北京西站乘坐京广高速铁路，到保定东站仅需40分钟。宏伟的车站建筑和车站前宽阔的广场与中国其他许多高速火车站相似。

除了候车大厅的一家小商店外，车站前的广场内外都没有商业设施。一大片农田向四周延伸，远处可以看到分散的村庄，其中孤零零地矗立着几栋高楼。

保定市规划局负责人对《财经周刊》记者表示，随着京津冀协调发展成为国家战略，保定市目前正根据新形势、新情况、新需求，对原高铁新城规划进行审查和修订。

另一个德州东站位于京沪高速铁路线上，虽然离北京只有一个小时的车程，但从德州东站到德州市乘坐公共交通仍然需要大约一个小时。高铁带来的便利大大减少了。

根据德州经济技术开发区规划分局提供的数据，德州高速铁路新城占地56平方公里，规划成为科技引领、产业支撑、产城结合、宜居的新城。

然而，德州市国土资源局相关负责人坦言，德州高铁站的影响并未出现。高铁站远离市区，存在土地利用总体规划调整等问题，难以真正与市区接轨。因此，它没有对周围的土地价格产生重大影响。

保定和德州面临的困境几乎出现在大多数二线和三线城市，而这正是最后一轮高铁站所在的地方。

高铁站红线内外土地综合开发的增值效益显而易见，但由于规划缺乏协调，数千亿潜在土地效益被浪费。国家发展和改革委员会综合交通研究所交通管理研究室主任刘斌表达了他的苦恼。

他认为，对于已建成的高速铁路，由于高速铁路运营的安全性，不可能改变红线内铁路用地的性质进行商业开发，红线外土地增值收益的实现还需要一个长期的培训过程。

振兴战略

国土资源部相关部门负责人对《财经周刊》记者表示，以往高铁建设规划和城市规划造成的土地利用问题，在铁路沿线土地综合开发政策制定层面难以解决。

北京大悦咨询有限公司总经理金永祥也认为，已建成的高铁站的土地开发已经完成，中铁没有与当地政府讨价还价的筹码。此外，当地的财政生活也很困难，显然不愿意放弃红线以外土地的增值收入。

希瑟认为，为了解决已建成车站周边街区的生态问题，我们只能希望当地政府能够培育城市间的铁路城镇，通过引入it、物流等门户产业，以及城市内公共汽车的无缝连接，在促进区域一体化方面发挥作用。

保定市国土资源局土地利用处处长马春喜表示，除了高铁站和站前广场，保定高铁新区的其他区域还没有按照城市规划进行开发，空.还有一些正在开发的村庄

2013年，两个包裹在高铁站附近出售，一个用于住宅，另一个用于商业，两个都是300万元/亩。扣除一级开发成本后，土地增值收益约为250万元，相对较高。

然而，保定高铁以东有大量的基本农田和耕地。如果进行商业开发，首先要适当增加城市用地规模；第二，土地指数应该倾斜；第三，耕地占补平衡困难，同等条件的后备资源稀缺。马春喜认为，国家应该支持这种土地政策，增加对相关基础设施的资本投资。

德州市国土资源局相关负责人也表示，德州高铁新城的发展也面临着土地指标限制、发展空空间有限、资金短缺等突出问题。未来规划以统一文章、统一规划、统一建设、统一项目监管、统一宣传推广为重点，形成布局合理、功能明确、协调发展的整体发展格局。

金永祥吸取上一轮高铁站建设的经验教训，认为新一轮高铁建设必须整合高铁沿线的土地综合开发规划、城市总体规划和土地利用总体规划，统筹规划高铁站内地上和地下空室的开发，以及车站和周边土地的开发，使土地开发价值最大化。

铁路城市建设与找局

铁路建设与沿线土地综合开发相结合的政策长期以来一直为业界所呼吁。

2013年8月，国务院发布了《关于改革铁路投融资体制加快铁路建设的意见》(国发[2013]33号，以下简称33号文件)，提出支持铁路站场和线路用地综合开发，并授权中国铁路总公司依法盘活和利用其原有铁路生产经营划拨土地。相关政策由国土资源部制定。

33号文件发布已经半年多了，《财经周刊》记者了解到，国土资源部已经初步形成了铁路沿线土地开发的总体规划，并征求了各部门、各单位的意见。国土资源部和国家发展和改革委员会也就建设铁路城镇联合体达成了共识。

这一政策理念寄予厚望:有利于缓解铁路建设和运营的资金问题，构建铁路投资的盈利模式，激活中国铁路的总造血能力，吸引社会资本进入；它还可以通过沿线土地综合开发和城市总体规划的整合，促进城市化、地方经济和区域一体化。

如此庞大的计划必然会面临包括政策和制度在内的各种探索。国土资源部副部长王世元在接受《财经周刊》记者采访时坦言:这是一项大政策，涉及土地出让制度和市场在资源配置中的决定性作用。应该用什么样的优惠政策来吸引企业参与还不能马上决定。

面向交通的发展

国土资源部的一位负责人在最近的一次内部会议上透露，在研究和制定相关政策的过程中，国土资源部和国家发展和改革委员会就建设铁路城镇综合体达成了共识。

即允许将铁路周边部分土地增值收益返还给铁路公司，整合火车站及周边土地和物业的发展规划，利用铁路串联新城建设，促进区域一体化。负责人说，决策层也同意这个想法。

国土资源部相关部门负责人向《财经周刊》记者表示，推进铁路周边土地综合开发，采用tod模式(公交导向发展模式)推进新城开发，一直是土地利用的一个重要探索方向。铁路城镇综合体是探索tod模式的重要形式。

世界上有许多成功的经验。例如，在欧洲，大量的通勤交通是通过铁路完成的。采用tod模式，住宅区沿交通干线像糖葫芦一样排列，形成具有一定功能的卫星城。中国城市规划师协会秘书长石楠说。

heather认为，与高速公路周围分散且低效的土地开发利用模式相比，距离空 200-1000公里的城市群最适合通过建设城际铁路进行串联。这有利于提高土地利用效率，防止大蛋糕在城市蔓延。

一些省市已经率先行动。例如，2012年1月，广东省在《关于完善珠江三角洲城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》中提出了通过tod模式建设城市综合体的理念。

国土资源部、国家发展和改革委员会等部门多次到广东考察，肯定了他们通过城际铁路建设与沿线土地开发相结合，筹集资金、规划建设铁路城镇、促进珠三角城市群发展的做法。

据国土资源部有关部门负责人介绍，国土资源部已形成铁路沿线土地综合开发政策初稿，并征求了财政部、住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、交通部、中国铁路总公司、国务院法制办公室等部门和单位的意见。意见分歧很大，最终报告计划何时形成还不确定。

中国铁路的总体考虑

中国铁路总公司一直对铁路城镇综合体持积极态度，并打算在今年将实践引入铁路发展和建设。他对铁路城镇综合体的兴趣主要源于解决债务困境的紧迫性。

根据33号文件的要求，国土资源部牵头的铁路沿线土地综合开发政策不仅要有助于推进新型城镇化，改善区域经济发展环境，还要有助于解决中铁始终面临的债务困境，为铁路投资寻找新的盈利模式。

近年来，中国铁路在铁路建设中一直过于依赖债务融资，导致资产负债率呈上升趋势。

根据中国铁路总公司今年3月7日发行的第一期短期融资券招股说明书，截至2013年第三季度末，中国铁路总公司负债总额已超过3.06万亿元，资产负债率为63.2%。

本手册还明确指出，随着铁路“十二五”发展规划的逐步实施，发行人的资产负债率仍有可能进一步上升，资本支出有进一步增加的风险。

在过去的几年里，在中国铁路修建铁路和车站之后，地方政府通过转让和开发火车站附近的土地获得了很多增值收益。然而，由于政策原因，中国铁路未能从中受益。

北京交通大学经济管理学院教授吴说，大约十年前，一些专家建议通过铁路沿线土地的商业开发来筹集资金，但这些建议被忽视了，当时的政策条件是不允许的。

铁道部经济规划研究所的一位专家告诉记者，全国铁路建设用地非常紧张，这就要求尽可能节约铁路干线和车站用地，只能用于铁路客货运输。

33号文件公布后，允许铁路建设与周边土地资源的商业开发和城市化相结合，以获得发展收益，这无疑是铁路公司的一大政策效益。

33号文件颁布后，中国铁路一直高度重视，要求从商业发展的角度研究新的客运专线设计，如在铁路站场红线内外的土地规划中如何考虑商业发展。第三铁路勘测设计研究院集团有限公司的一位工程师说。

2014年1月，中铁招标网发布了《中国铁路总公司土地评估及土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标公告》。通过招标，聘请国内专业机构对18个铁路局、直属专业运输公司和铁路科研机构使用的铁路用地价值进行评估，重点是找出哪些地块具有商业开发价值。

2月23日至24日，中国铁路总公司召开资产管理与发展工作会议。中铁集团总经理彭凯洲在部署中强调，2014年土地综合管理和开发要有所突破。2月25日，中国铁路土地综合评估与土地授权资产处置项目评估机构选聘招标开始。

目前，我们在等待扶持政策的同时也在做准备。中国铁路总经理告诉财经周刊记者。

税收争议

中国铁路的总体算盘造成了主管部门之间的分歧。争议主要集中在铁路沿线土地开发的主体、开发规模、开发方式、增值收益分配等方面。

《财经国家周刊》记者了解到，中国铁路在征求国土资源部意见时，一直想学习地铁模式。

一般来说，地铁模式是指轨道交通和沿线物业的统一发展。地铁公司在地铁建设的早期阶段获得了地铁沿线车站、庭院、上部结构和周边地区的开发权。发展商按照地铁公司的标准兴建物业，并向政府支付地价。房产销售或后期运营的利润分成50-50。

然而，内地地铁模式所面对的最大障碍是土地转让制度。根据法律规定，商业地产和住宅开发不能用划拨的土地直接进行，只能在支付土地价款后进行。33号文件还规定:如需改变土地用途或转让给中铁以外的单位或个人，应依法办理转让手续。这意味着中铁总要盘活原来分配给生产经营的土地，首先要改变土地用途。

据国土资源部相关部门负责人分析，土地出让有两种方式:协议招标、拍卖和挂牌。33号文件说要依法办理过户手续，但没有说一定要竞价、拍卖、挂。中国铁路总是倾向于通过协议转让的方式从地方政府手中取得土地。

该负责人表示，协议出让的关键是原土地所有者可以继续使用土地，只要不低于最低价格标准，已支付的土地价格是合法的。这意味着协议出让形成的土地价格远低于招标、拍卖和挂牌的价格。

问题是，对于土地所在的地方政府来说，他们更愿意收回土地，重新组织招标拍卖，因为增值收益会高得多。

国家发展和改革委员会综合交通研究所交通管理研究室主任刘斌认为，如果同意将土地出售给铁路公司，实际上意味着各级政府对铁路的补贴，这将挤掉地方有限的财力，降低地方政府今后推进铁路建设的积极性。

此外，各方对新建铁路沿线土地综合开发的规模有不同看法。根据现行政策，铁路用地红线以外的土地增值收益全部归地方政府所有。换句话说，如何划定红线直接影响到地方政府的收入和利润规模。

上述国土资源部相关部门负责人表示，对于如何界定开发规模、中铁能否实现一级和二级联动、土地增值收益如何分享、土地指标如何分配、政策是否包括已建高铁站周围的土地开发等问题，存在争议。

本地探路者

不仅中铁一直担心相关政策的难度，各省市的铁路建设投资平台也热切期待国土资源部出台相关配套政策。

在铁道部时期，省市政府只在铁路建设中发挥辅助作用。2011年后，由于铁道部集中力量建设国家干线铁路，铁道部随后决定将地方铁路的投融资、建设和运营主导权下放给地方政府，省级铁路投资建设平台立即面临融资困难。

浙江铁路投资集团有限公司(以下简称“浙江铁路投资集团有限公司”)采取多元化发展模式，通过培育科技化工、房地产、设备制造、金融服务等领域的优势企业获取利润。其他省市铁路投资公司也在效仿这种模式。

广东省是全国率先尝试城际轨道交通和土地综合开发的地区，也是目前全国唯一在地方铁路建设中尝试城际轨道交通和土地综合开发的地区。

2012年1月，广东省政府发布《关于完善珠江三角洲城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》，明确采用tod模式推进城际轨道交通沿线土地综合开发，打造一批城市综合体。沿线土地综合开发收入用于弥补城际轨道交通项目建设和运营的资金缺口。

广东省发展和改革委员会主任李春洪在接受《金融周刊》采访时承认，广东省tod发展实践中仍存在一些需要在政策层面解决的问题。

李春洪表示，建设用地的商业开发必须在政府收储后通过招标、拍卖、挂牌等方式进行，这增加了tod模式下土地开发的难度。此外，对于轨道交通站用地的商业开发，是否可以减免土地增值税？如果按现行标准征收，土地开发的利润将大大减少，对公益事业的支持也难以形成。

此外，如何划分轨道交通空站地面和地下的产权也是一个问题。目前，对于铁路站场的等级权利问题，既没有明确的法律定义，也没有很好的实际解决办法。

市场操纵

国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌表示，铁路沿线土地综合开发有三种模式:一是完全交给铁路公司运营；第二，铁路公司和地方政府之间的合作；第三，地方政府带头，将部分土地增值收益返还给铁路公司。他认为双方的合作是最合理、最现实的。

对于现有铁路用地的商业开发，他建议应给予特殊政策。中铁一局局长将负责土地综合开发规划的修订和土地属性的变更，之后中铁将与地方政府合作进行一级土地开发，招标、拍卖和挂牌将进行二级土地开发。

对于新建铁路沿线土地的综合开发，刘斌认为有必要改变相关政策，即地方政府应将部分出让收入返还给铁路公司。返还多少可根据铁路建设情况和土地增值计算确定。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，城际铁路建设需要促进铁路建设用地规划与周边土地开发规划的协调，允许捆绑出让，并将铁路沿线土地招标、拍卖、出让后的部分增值收益返还给铁路公司。对于红线范围和增值收益的返还，双方应根据具体项目情况进行合理计算，然后协商确定。

政策制定不应违反现行法律法规，也不能影响项目安全。节约集约用地，确保资金安全。上述国土资源部相关部门负责人表示，国土资源部的政策底线是建立一个平台，让铁路公司和地方政府按照市场规则进行谈判。

3月31日下午，许多乘客乘坐广珠城际铁路从广州南站到珠海。一些乘客没有买到票，不得不站在过道里。

当我们在珠海北站停下时，很少有人下车。走出车站，四周是荒地。

在车站西边的一个建筑工地上，停着十几辆大型自卸卡车。在简易工棚里，一名承包商告诉《财经周刊》记者，他们正在这里的土地上进行“三通一平”。将来，这里会建高档住宅，但至少明年会动工。

广珠城际铁路始于2005年，2011年通车。2012年3月，广东省政府批准了广珠城际铁路珠海北站、鼎湖站、广佛肇城城际铁路三水站等6个火车站周边的第一批土地，采用tod(公交导向发展)模式进行综合开发。

根据规划，未来将在这些车站周围建设环境优美、贸易、教育和医疗设施完善的tod镇。这些城镇通过城际铁路紧密相连，居民可以很容易地在它们之间穿行，到达邻近的中心城市。

然而，两年后，珠海北站托德镇仍然只是一片土地。记者了解到，广东省珠江三角洲地区城际铁路tod发展仍处于探索阶段，进展不像预期的那样顺利。

广东模式

为了促进珠江三角洲区域经济一体化，广东省早在2003年就完成了《珠江三角洲城际快速轨道交通网络规划》，将珠江三角洲9个城市与清远市连接起来，形成区域城际轨道交通网络。

之后，广东省再次修改了计划。修订后，路网规划总里程达到1478公里，线路速度等级也提高到160~200公里/小时。

规划批准后，广东省在珠江三角洲展开轨道交通建设，并在前期与铁道部联手，以省部合作的方式推进建设工作。

2011年，随着铁道部下放地方铁路投资、融资、建设和运营的主导权，广东省开始试点tod模式。

数据显示，2009年，广东铁路建设投资集团有限公司(以下简称广东铁路投资有限公司)开始与广东省国土资源厅、省住房和城乡建设部商讨城际轨道交通综合用地开发事宜。2012年初，广东省政府颁布发布了《关于完善珠江三角洲城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》(以下简称《意见》)。

根据《意见》，轨道交通沿线需要规划开发的土地分为红线内开发用地和红线外可供开发的备选用地。

红线内开发的土地用于城际铁路建设，以划拨方式移交给轨道交通项目业主公司。中铁退出后，珠江三角洲城际铁路的项目业主是广东铁路投资公司。土地利用规模原则上按照铁路建设用地上限标准确定。

关于红线外可供开发的备选用地规模，《意见》规定，以城际轨道交通车站为中心，半径约800米范围内尚未划拨或出让的国有土地及其他适合开发建设的土地，应作为可供开发的备选用地。红线外的土地可以由省市合资开发，也可以由沿线城市的铁路投资平台公司开发，具体由省市协商确定。广东省发展和改革委员会主任李春洪表示，截至2014年初，珠江三角洲的城际铁路网正在建设中，已完工，里程约为500公里。关晖城际铁路计划于2015年竣工通车，其他几条在建铁路将于2016年竣工。

高铁新城窘境：千亿元潜在土地收益被浪费

李春洪告诉《财经周刊》记者，广东省已经按照tod模式规划了轨道交通沿线的50个中心镇站。每个中心镇可以聚集数万人，可以大大缓解城市人口压力和交通拥堵问题，从而提高珠江三角洲地区的整体城市化水平。

有待解决的难题

虽然借鉴了日本和香港的成功经验，但珠江三角洲的城际轨道交通在tod模式的构建中仍遇到许多困难。

根据国家规定，铁路用地的商业开发必须在土地收储后进行。

为了避免招标、拍卖、挂牌中的价格风险，防止建设资金筹集不当，铁路公司必须一级开发土地，同时参与二级开发。

以广佛地铁为例。佛山市曾计划在广佛新城金融高新区站建设金融城。广州地铁公司通过招标、拍卖和挂牌程序中标，不仅在地下修建了地铁和公交枢纽，还在地上修建了金融城办公楼，实现了建设和商业开发同步进行。在土地出让过程中，政府对参与招标、拍卖和挂牌的企业资格进行了限制，规定只有具备地铁施工资质的企业才能参与，为广州地铁公司顺利获得土地创造了条件。

高铁新城窘境：千亿元潜在土地收益被浪费

在珠江三角洲城际铁路建设中，参与红线外土地开发的省市合资企业也通过此类限制性措施获得了红线外待开发土地的开发权。

问题是有些地块离车站近800米，这很难归类为车站物业。显然，对具有类似资质的铁路施工招标企业进行限制是很困难的。

此外，由于国内铁路的定价权属于国家发改委，地方政府定价灵活性的自主权不明确，无法衡量城际铁路未来运营的财务状况，更不用说弥补亏损的比例了。这些都直接影响到民间资本进入这一领域的积极性。

广东tod发展刚刚起步，但民间资本的积极性很高，投资受到上述因素的制约。李春洪在接受《金融周刊》采访时表示，广东珠三角城际铁路沿线将启动一批新的tod项目，我们希望吸引私人资本参与开发。此外，制度和政策障碍，包括地上权和地下权的确立、土地增值税的减免等，也成为珠三角实践中亟待解决的难题。

尽管存在诸多问题，珠江三角洲地区城际轨道交通的建设实践仍引起浙江、江苏、贵州、湖北等省市的关注，并已派相关人员赴广东考察tod模式。广东实践的成败无疑将直接影响未来铁路城镇综合体建设的发展方向，社会各界拭目以待。

Tod模式在海外

tod(transit oriented development)起源于美国，其核心理念，如集约用地、城市发展和公共交通总体规划、注重生态化和人性化开放空，符合当前各国城市可持续发展的共同趋势。

tod发展理念的应用包括旧金山、丹麦、东京、日本和香港等发达国家(地区)，以及巴西库里蒂巴等发展中国家。

以日本为例，大阪早在20世纪20年代初就率先采取了轨道交通和土地综合开发战略。位于东京西南郊区的塔玛花园城被认为是日本铁路沿线最成功的土地开发项目。

为了追求最大的经济效益，铁路公司负责规划土地。其效益目标包括两个方面:一是土地管理效益最大化；二是为铁路提供尽可能多的乘客，使铁路投资有利可图。受交通便利的影响，离车站越近，房产价值越高。因此，房地产集中在车站，形成了建筑密度从高到低向周边辐射的趋势。

为了充分利用铁路的衍生价值，铁路公司还经营与铁路共存的其他商业项目，包括百货商店和体育馆。铁路公司还特别注意以优惠待遇吸引各种学校、医疗中心、邮局、图书馆和其他政府机构。

根据国外和香港的成功经验，在一个规划良好的tod地区，社区居民通常有一个高效的出行组合，其中68%步行，24%乘坐公交车，只有6%使用私家车。

tod模式的商业发展在香港也非常成功。例如，香港太古集团在20世纪80年代初随着地铁的建设开发并建造了太古城。由于整个街区的不断完善和发展，太古城已成为香港住宅市场的晴雨表和tod模式成功发展的典型范例。青衣城、日出康城和杏花村是香港轨道+地产发展的典型代表。以青衣市为例，其地积只有5.4公顷，但总建筑面积高达29万平方米，容积率高达5。在这种高密度发展的基础上，各种公交换乘方式被配置以满足周围居民的出行、休闲和生活需求。

高铁新城窘境：千亿元潜在土地收益被浪费