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最近，《紫荆》杂志刊登了香港特别行政区财政司司长曾俊华的一篇文章。全文如下: 人口老化对香港的公共财政构成重大挑战。老年人口比例的增加将导致医疗和福利费用的增加。另一方面，当地劳动力的比例将在2018年开始下降，这将不可避免地减缓经济增长的势头。两个不变的趋势将对政府收入和公共支出的可持续性产生深远影响。为了防止金融问题长期影响经济发展和改善人民生活，政府有责任及早采取行动，制定长期计划，防患于未然。 去年，我成立了一个「长期财政规划工作小组」，邀请经济学家、会计师、税务专家和精算师，研究香港公共财政的现况，并根据人口趋势、经济增长和现行政策，预测直至2041/42年度的财政状况，以及研究和提供全面的规划工具，以应付政府的其他长期财政承担。 根据目前的人口趋势，香港总人口预计到2041年将增至850万，增长18.8%。65岁或以上的人口预计将增加161%，达到256万。香港劳动力在2018年达到370万人后，预计将开始下降，直到2030年代初才会稳定下来(图1)。 目前，香港的人均本地生产总值达38，000美元，处于成熟经济的水平。在20世纪70年代和80年代，经济发展速度无法保持8-9%的年均增长率(图2)。在过去30年里，实际国内生产总值平均每年增长4.6%。由于劳动力增长停滞，长期经济增长预计将放缓(图3)。该组织估计，在未来20至30年内，实际国内生产总值增长趋势将降至年均2.8%，年均名义增长率为4.4%。 香港政府收入长期受到经济表现的影响。过去30年，收入趋势与名义经济增长相似。如果现行税收制度、税收和税率保持不变，委员会预计政府收入在未来20至30年内每年增长4.5%。 在开支方面，考虑到经济发展趋势和人口结构的变化，本集团根据不同的开支增长情况作出以下预测: (一)如果政府按照现行政策运作，不增加或改善任何公共服务，政府开支在考虑到人口和物价变动后，在预测期内每年会增加5.3%。由于支出增长高于收入增长，结构性赤字将在15年内出现(图5)； (2)如果政府在教育、社会福利和医疗这三大开支范畴的服务水平方面，每年额外增加1%至2%的相关开支，则在计算期内，政府开支在计及人口和物价变动后，每年会增加6%至6.7%。结构性赤字将在8到10年后出现。 (三)如果政府按照过去每年约3%的增长趋势，改善上述三个开支范畴的服务，政府开支将会平均每年增加7.5%。结构性赤字将在7年后出现。 总而言之，如果公共支出的增长继续超过收入的增长，即所谓的收入超过支出，结构性财政赤字是不可避免的。我们必须在结构性赤字出现之前采取适当行动，否则，政府将不得不动用财政储备来应付持续的开支，而财政储备将会在结构性赤字出现后约10年内耗尽。该小组建议，政府应采取多管齐下的方法，一方面，不断促进经济发展和增加收入；另一方面，政府应采取多管齐下的方法，通过控制支出增长、稳定收入和积极储蓄来应对财政挑战。 我同意小组提出的建议。我们将深入思考，分阶段研究实施。 在控制开支方面，我们会把公共开支维持在本地生产总值的20%。回顾历史，自六十年代以来，香港政府已提出公共开支应占本地生产总值约20%。过去几十年，香港的经济并没有受到这个指标的限制，而是迅速发展。原因不难理解。避免公共部门的过度扩张可以将更多的社会资源留在企业和公民手中，依靠有效的市场运作，提高社会财富创造的效率。现在回过头来看，把这个水平定为本地生产总值的20%是合理的，因为这个水平一直与政府的收入水平相若，使库务署能够维持收支平衡。 由于香港的经济将来会继续增长，政府开支亦会继续增加，但增幅应与我们的收入增长相称。因此，在制订预算案时，我会以中期预测的名义本地生产总值增长率，作为整体预算开支增长的上限。换句话说，总开支的每年增幅仍可维持在4%至5%。另一方面，我亦会要求政府部门和公共机构检讨开支情况，研究如何提高效率和推行节约措施。 在扩大收入基础方面，考虑到香港的竞争力和市民的负担能力，我认为改变税制和大幅加税是有限度的。在现阶段，政府“增加收入”的重点应该是发展经济和确保稳定的收入。土地是香港经济发展的主要因素。土地供应不足导致物业价格和租金上升，不利于各行各业的商业和新兴产业的发展。特区政府做了很多工作。与此同时，我们必须注意，无论是人工岛屿、洞穴、新开发地区还是地下城市，土地开发的成本都非常高。为了支持经济发展，我们必须做好财务规划。在稳定税收方面，为了防止税收流失，有关部门需要加强执法，打击偷税漏税，追缴应纳税款。至于政府收费，我们必须按照“用者自付”的原则，尽量维持各项收费在适当的水平。 至于储蓄方面，我同意小组的建议，政府应效法其他经济体系，研究不同的储蓄计划，以未雨绸缪。 整体而言，香港目前的公共财政状况良好。展望未来20至30年，我们的经济将继续增长，政府收入将继续增加，以便政府能够继续增加开支，以应对社会的不同需求。只有在这个过程中，才有必要确保实现支出、收入和经济增长之间的平衡。 《基本法》第一百零七条清楚订明政府在制订财政预算案时必须遵守的财政纪律:量入为出，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率保持一致。该条文的精神，是使香港特别行政区能够维持稳定的财政状况，并持续独立地理顺收支。这是整个特区政府的宪制责任。 我坚信，只要我们共同努力，就一定能够实现经济发展、政府支出和政府收入的平衡，为香港未来的公共财政奠定坚实的基础，为香港的长期繁荣稳定奠定良好的基础。
